PPP模式项目建设和融资的分析与思考
点击数：2406 发布日期：2016-05-20 16:11:52 作者：蹇荣 来源: 鼎能路桥_四川鼎能路桥工程有限公司
随着国家基础建设的不断加大，单靠政府资金已不能满足建设投资需求，于是，PPP项目建设运作模式应运而生。为了更好的了解这种新形式下的合作营运模式，2014年11月，我随川南建工董事长李尚先到重庆参加了《新形势下公共项目公私合作（PPP）及设计采购施工总承包（EPC）模式实务操作》的交流讲座。3天时间里，授课老师向我们讲解了《宏观经济形式下我国投资形势分析》、《基于PPP模式业主方BIM技术应用》、《公私合作及设计采供施工总承包（PPP+EPC）模式操作实务》、《新型城镇化投融资体系搭建》等。并以大量实际案例分析讲解了PPP新模式的实际操作和运用，对学员在项目市场开发中提出的具体问题从政策上、实际运作方法上予以了针对性的解答。
通过此行的交流和学习，我对PPP项目建设、融资模式有了一些自己的认识和体会，现整理出来，以供探讨。
一、PPP项目建设、融资模式的背景
当前中国部分地方政府债务恶性膨胀，为防止地方债务总体规模失控、促进国民经济持续健康发展，政府在2014年相续出台相关文件、政策性规定，锁定地方政府债务，逐步减少地方政府负债。并大力推广公共项目公私合营（PPP建设、融资模式），2014年5月26日，财政部宣布成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，研究PPP管理机构设立方案，部署下一阶段工作，抓紧立规。2014年政府工作报告中提出：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竟争、激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或报务的质量和供给效率。
二、PPP项目建设、融资模式的特点
“PPP”可表述为：公共部门与社会资本方合作方式，一般需成立独立法人项目公司，取得特许经营权，以特许经营权作为还款来源保证获得贷款。是公共部门与社会资本方实现风险共担、利益共享，其表现特点为：
（1）依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是靠投资人的资信及项目以外的资产来融资。
（2）债务不出现在发起人的资产负债表上，仅出现在项目公司，实践中需融资机构介入，项目公司资产抵押给银行，投资人的股权质押给融资机构，与融资机构签署账户管理协议，现金流控制非常严。
（3）其主要应用领域为基础设施、公用事业、公共服务（如公路、桥梁、水利、污水处理、供热、供水、供气、监狱等项目），也可大量运用于在新型城镇化建中城中村改造、旧城改造、棚户区改造等。
三、案例分析
国家体育场是目前我国较早采用PPP模式的公益性项目，弥补了资金不足，又利于分散风险，加快了建设进度，满足了举办奥运会的各项条件。
1、项目简介：国家体育场（“鸟巢”）位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。
2、项目的合同：中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司，该公司注册为中外合营企业，享受相关税收优惠。
3、项目的投资：项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，即投资182062万元，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。从投资方对“鸟巢”项目单独投资角度来看，北京市国有资产经营有限责任公司投资金额约182062万元，占总投资的58%；中信集团的投资金额约85695万元，约占总投资的27.3%；北京城建集团的投资金额约39551万元，约占总投资的12.6%；美国金州公司的投资金额约6592万元，约占总投资的2.1%。
4、项目的融资情况
（1）国家体育场有限责任公司取得30年的体育场特许经营权作为融资还款来源保证，同时政府提供了许多鼓励和激励措施：如北京市政府为项目公司提供低价项目土地；北京市政府投资18.154亿元不要求回报,北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助。（2）项目公司得到了国内三家商业银行的贷款承诺函，贷款为16年期限（包括6年宽限期）的优先债务，年利率5.184%（按基准利率下浮10%计），按季度付息。同时银团为项目公司提供了12亿元的授信额度。（3）兜底条款：北京市发展与改革委员会协调各部门帮助联合体取得利润。
5、项目建设及运营期存在的问题：（1）整个建设工程按照中信集团、北京城建和美国金州在项目公司中的股份比例实质性分包给各方，导致北京城建对项目建设失去良好控制。（2）由于项目结构的特殊性和详细设计的不及时、不合理、变更大、导致施工成本高、工期延误、设计上政府主导，设计方案与法人招标分离，对体育场赛后商业运营考虑的不足，导致后期运营成本高、收益低。（3）政府在项目法人招标时承诺的土地和税费优惠政策在实际执行中困难。（4）股东方投资不到位。（5）建设工期要求过高导致施工成本高。（6）特许经营权谈判时对市场预测过高，后期营运市场需求小，经营亏损。同时体育场运营经验缺乏。（7）无形资产开发滞后严重影响了赛后运营效益。（7）兜底条款：“北京市发改委会协调各部门帮助联合体取得利益”过于空洞，无法落实。
最后因经营困难，由中信集团、北京城建和美国金州控股共同组成的中信联合体放弃了自己30年的特许经营权，而获得永久股东身份（原中信联合体成员共持有42%的股权）。
四、项目运作中应防控的风险关键点
采用PPP模式建设的公益性项目，弥补了资金不足，又利于分散风险，开拓了投融资空间。鼎能公司及下属子公司可借鉴国家体育场建设模式，以少量资金参与组建联合体公司，中标后以取得总承包建设施工，获得施工利润，但对项目运作应关注几个关健点：
1、鉴于公共项目投资一般投资额大，投资回报低，投资回收期长，对相关特许经营权的谈判应慎重、仔细测算可操作性、可收回金额、回收期。可借鉴国家体育场项目政府投资不参于分红的条款。
2、商谈的税收优惠应在税法规定范围内，局限在地方财政、税收范围内才具可执行性。
3、可引导政府约定就特许经营权经营期内收益偿还项目公司向银行贷款事项，取得政府的相关保证或补贴（贴息），也可取得政府的它项保证、其它抵押（土地、资产及优惠价格）、其它项目特许经营权等。
4、对政府约定的优惠政策、保证落到实处，有具体措施、约定，防止出现“发改委协调各部门帮助联合体取得利益”之类空洞的承诺。
5、对建设完成后的运营作出合理的规划以及相应的风险控制。对特许经营权的使用应先行落实专业管理公司、人员，可实行抵押自营、抵押委托经营。
6、联合体或项目公司中尽量有设计单位参股，形成设计施工一体化，利益一体化，优化施工成本。
